prosdo.ru
добавить свой файл
1 2 3 4
ТЕМА 2. МЕТОДОЛОГИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ


Вопросы

2.1. Методология государственного управления: понятие, основные элементы, их характеристика.

2.2. Субъекты государственного управления. Государство как субъект управления.

2.3. Объекты государственного управления. Общественные процессы как объекты государственного управления.

2.4. Цели и задачи государственного управления.

2.5. Функции государственного управления.

2.6. Принципы государственного управления.

2.7. Методы государственного управления.

2.1. Методология государственного управления: понятие, основные элементы, их характеристика


Методология – это система наиболее общих принципов, положений, логической организации, методов и средств, составляющих основу той или иной науки. Она является определяющим началом процесса познания, а также системой общетеоретических требований, которые реализуются в комплексе конкретных методов и приемов научного познания относительно объектов социальной действительности.

Применительно к государственному управлению методология представляет собой совокупность субъектов и объектов, целей и задач, методологических установок, подходов и принципов, функций, критериев и показателей, форм и методов управления.

Важнейшим составным элементом государственного управления являются методологические установки и подходы, которые оказывают определяющее воздействие на все составляющие методологии управления.

Методологические установки и подходы к государственному управлению могут существенно отличаться друг от друга, что обуславливает формирование различных школ, объединяющих ученых-единомышленников. Например, во всей совокупности методологических подходов можно выделить тоталитарный, демократический и государственно-религиозный подходы.

Тоталитарный подход к государственному управлению основан на необходимости сильной государственной власти (речь может идти о диктатуре вождя, определенного социального слоя), о слиянии органов государства и правящей партии, о подчинении им общественных объединений. Это административно-командная система управления.


Демократические концепции государственного управления, основанные на идее «государства – добра», «государства – ночного сторожа» и др., представлены множеством самых различных школ.

Но при всех различиях демократических концепций государственного управления все они опираются на принципы демократии, общечеловеческие ценности, общие, а не классовые интересы, политический и идеологический плюрализм, господство права и т. д.

Концепция государственного управления многих мусульманских стран основана на государственно-религиозных подходах. Например, концепция мусульманского фундаментализма основана на идеях халифата, на отрицании выборов в органы государственного управления.

В целом, методология государственного управления формирует на основе законов общественного развития и под влиянием субъективных факторов.

Правильное отражение и использование в системе государственного управления законов общественного развития обеспечивает продвижение общества вперед. В случае обратного действия – возникают диспропорции, противоречия, конфликты.

Безусловно, законы не зависят от воли и сознания людей, являются объективными, но люди не бессильны перед ними. Познавая объективные законы, они предопределяют объективную необходимость своих действий, сознательно организуют свою деятельность.

Отсюда следует, что деятельность людей определяется не только закономерностями, но и субъективным фактором, связанным с их сознанием. А это обусловливает возможность воздействия на их поведение.

Суть управленческих решений предопределяется целями управления. Отсюда следует, что формирование целей государственного управления и их обоснование – крайне сложная и ответственная задача. Поставленная цель отражает необходимость достижения заданного состояния управляемого объекта в соответствии с намеченными перспективами в установленные сроки.

Свое выражение государственное управление находит в соответствующих функциях, которые определяют его деятельность, связанную с достижением и решением соответствующих задач и поставленных целей. Функции государства отражают природу государства, его волю и власть. При этом следует различать функции государства и функции государственного управления. Последние имеют более конкретный характер, зависят от органа управления, его назначения.


Основополагающие правила и рекомендации, которые должны учитываться и выполняться в практической деятельности на всех уровнях управления, заложены в принципах государственного управления.

Принципы связывают теорию управления с управленческой практикой. Использование основополагающих принципов государственного управления существенно повышает эффект управленческой деятельности. Каждый управленец на уровне своего познания, общей и профессиональной культуры использует принципы государственного управления в своей практической деятельности.

Метод государственного управления – это способы воздействия на управляемый объект, обеспечивающие достижение желаемого результата.

Постановка задач в отношении управляемого объекта и оценка результатов государственного управления, как правило, осуществляются через систему критериев и показателей.

Все элементы методологии государственного управления образуют органическое единство.

2.2. Субъекты государственного управления. Государство как субъект управления


В качестве непосредственных участников государственного управления выступают субъекты и объекты управления, которые четко разграничены между собой, весьма разнообразны и имеют определенную структурно-функциональную характеристику. Можно сказать, что сущность государственного управления во многом проявляется в характере взаимоотношений субъекта и объекта. От объекта управления в значительной степени зависят организационная структура субъекта, его конкретная функция и т. д. Процесс управления считается состоявшимся при передаче команды.

Выделение субъекта и объекта государственного управления имеет важный методологический и практический смысл – позволяет конкретизировать цели и содержание государственно-управляющих воздействий, определять специфику и формы государственного управления в рамках конкретного направления, выявлять целесообразность и результативность тех или иных видов деятельности, а также выявлять и анализировать соотношения между элементами субъекта и объекта государственного управления, между управленческой и другими видами деятельности (производственной, научной и др.) как в масштабах всего общества, так и в рамках его отдельных составляющих.


Субъекты и объекты принципиально отличаются друг от друга, их следует рассматривать как элементы государственного управления, имеющие качественное различие. Можно выделить, по крайней мере, три существенных отличия:


  • по характеру и видам общественных отношений, главным участником которых является человек. Но его участие осуществляется по-разному, имеют место различные результаты участия;

  • по видам и технологиям деятельности, которые требуют от человека определенных знаний, навыков, профессиональной подготовки, орудий труда;

  • по социальным ролям, которые выполняет человек исходя из своих способностей и интересов, и которые находят общественное признание.

В качестве субъектов государственного управления выступают государственные органы, институты, организации, в целом государство и народ.

Главным субъектом государственного управления в демократическом, правовом государстве является народ, который посредством выбора своих полномочных представителей во властные структуры участвует в процессе управления. Именно народное представительство придает системе государственного управления демократический характер.

Государство как сложная общественно-политическая система, важнейшими компонентами которой являются: народ, территория, суверенитет, система права, система власти и управления  в системе государственного управления выступает как консолидирующий субъект управления. Действуя от имени народа, государство создает свои органы: парламент, правительство, суд и другие органы, которые, в свою очередь, выступают как субъекты управления. Через органы государственного управления, соответствующие структуры и механизмы государство обеспечивает реализацию своих целей и функций, формирует и закрепляет всеобщую волю.

По сути, главное отличие государства от всех других форм социальной организации и состоит том, что оно выступает в качестве главного и единственного субъекта государственной власти, действие которой распространяется на всех граждан и на всю территорию, подпадающую под юрисдикцию данного государства.


Для обеспечения своей разнонаправленной управленческой деятельности государство создает свой аппарат, который функционирует на профессиональной основе, имеет сложную структуру и рассматривается как совокупный профессиональный субъект управления. При этом для государственного управления принципиальное значение имеет состояние аппарата, иерархичность построения, качество персонала и другие характеризующие его параметры.

Соответствующий орган, должностное лицо в системе государственного управления выступают в качестве конкретного субъекта управления.

Существует огромное разнообразие субъектов государственного управления, обладающих государственной властью, но все они существенно отличаются друг от друга. Они отличаются:


  • по социальной роли;

  • по характеру и видам управленческой деятельности;

  • по технологиям и методам управления.

В то же время все субъекты государственного управления обладают рядом универсальных признаков, отражающих их сущность. Каждый субъект управления:

  • выражает интересы определенной социальной общности – народа, класса, социальной группы;

  • является системно организованным, ему свойственны черты социальной системы;

  • выделяет определенные функции;

  • обладает собственной, юридически обоснованной организацией, включающей личностный и институциональный компоненты;

  • занимает строго определенное место в иерархии государственного аппарата;

  • принимает строго определенные виды решений.

В пределах полномочий, установленных законом, субъекты управления применяют различные средства, имеющиеся в распоряжении: экономические, политические, идеологические и т. д. Например, с целью обеспечения ускоренного развития определенного экономического объекта для него могут устанавливаться преференции, предоставляться инвестиции. По отношению к управляемому объекту могут быть использованы и различные способы поощрений, разрешений или устанавливаться определенные требования, запреты, а за невыполнения их – определенная ответственность. Путем судебного решения государство может запретить политическую партию за ее антиконституционность; мэрия – не разрешить политическую демонстрацию с националистическими лозунгами, запретить пропаганду экстремистской идеологии и т. д. Но государственные органы и должностные лица как субъекты государственного управления могут применять только те средства и методы управления, которые разрешены им законом.


При этом в самом субъекте государственного управления возникают отношения, виды деятельности, проявляются социальные роли, которые направлены на разработку и практическое осуществление управляющих воздействий. Можно сказать, что материальным проявлением управленческих отношений являются управленческие решения и действия. Или, иными словами, выполняемые субъектами управления виды деятельности и их социальные роли, которые обеспечивают разработку и практическое осуществление управляющего воздействия – управленческих решений и действий, через которые находят свое выражение управленческие отношения.

Более того, в самом субъекте государственного управления, представляющем собой сложную иерархическую систему, возникают внутренние управленческие отношения, направленные на управление вышестоящими государственными органами или должностными лицами нижестоящих. То есть речь идет о наличии управленческих отношений внутри иерархии, о «внутреннем» управлении в самом субъекте государственного управления.

2.3. Объекты государственного управления. Общественные процессы как объекты государственного управления


В самом общем понимании под объектом управления понимается то, на что направлено управляющее воздействие субъекта. При этом именно управляемый объект, его сущность предопределяют содержание процесса управления, выбор форм и методов управления.

В силу того, что объектами государственного управления являются многочисленные процессы, которые протекают в обществе, конкретное содержание самого понятия объекта может трактоваться по-разному.

В научных публикациях зафиксировано несколько, подчас самых противоположных, представлений об объектах государственного управления. Длительное время поддерживалось мнение, что государство призвано управлять чуть ли не всеми общественными процессами, определять сознание, поведение и деятельностью людей. Такое выделение объекта государственного управления характерно для тоталитарных систем. Обратные этому суждения вообще оставляют государство без управляемых объектов (либерализм).


Наиболее обоснованной по этому вопросу является точка зрения Г. В. Атаманчука, который отмечает, что в общественных отношениях, различных видах деятельности и многообразных социальных ролях государство управляет не всеми, а только теми их проявлениями, сторонами, взаимосвязями, которые имеют значение для всего общества, относятся к реализации всеобщих потребностей, интересов и целей.

В качестве объекта государственного управления он выделяет «…те общественные отношения, виды деятельности и социальные роли, которые непосредственно связаны с воспроизводством материальных и духовных продуктов и социальных условий жизнедеятельности людей»1.

Исходя из вышесказанного можно отметить, что общественные отношения, виды деятельности и социальные роли, которые связаны непосредственно с воспроизводством материальных благ и услуг, духовных продуктов и условий для жизнедеятельности людей, выступают в качестве объектов управления. Именно общественные интересы и потребности общества и граждан являются управляемыми со стороны государства.

При этом речь идет об общественных отношениях и их проявлениях, которые имеют значение для всего общества, отражают всеобщие потребности, интересы и цели.

Выделение объекта государственного управления, которое связано с общественными отношениями, видами деятельности и социальными ролями, которые складываются в определенной общности людей (социальной, национальной или иной), проявляются в поведении отдельных граждан, имеющем общественное значение, и связанные с воспроизводством материальных и духовных продуктов и социальных условий жизнедеятельности людей, отражают специфику включения управленца в те или иные общественные отношения, выполняемые им виды деятельности и социальные роли.

Например, управленец, имеющий техническое образование, находясь на государственной службе в аппарате управления, должен обеспечивать соответствующий уровень принимаемых решений и действий, опираясь на совокупность определенных знаний, навыков и опыт, в том числе и в области государственного управления. Управляя производственным процессом, его действия носят иной характер, он должен обеспечить эффективное производство, используя при этом иные знания.


Понимание и осмысление сущности объектов государственного управления позволяют понимать и оценивать, вырабатывать концептуальные подходы к решению многих проблем государственного управления.

Объект государственного управления представляет собой сложное структурное образование, включающее:


  • важнейшие сферы жизнедеятельности;

  • общественные процессы;

  • территориальные образования;

  • государственные и общественные организации;

  • социальные общности;

  • производство (промышленность, сельское хозяйство, строительство, энергетика, транспорт, связь, торговля, лесное хозяйство);

  • социальную сферу (жилищно-коммунальное хозяйство, здравоохранение, образование, культура, спорт, туризм);

  • административно-политическую сферу (внешнеполитическая и внешнеэкономическая деятельность, защита интересов, охрана прав и свобод граждан, субъектов хозяйствования).

В первую очередь необходимо выделить организованные объекты, ибо если нет организации, то и будет отсутствовать эффект управляющего воздействия. К признакам таких объектов относятся:

  • наличие широкой сферы самостоятельности на основе саморегуляции при соблюдении гарантий их прав;

  • закрепление функциональной подчиненности социальных объектов вышестоящим органам – т. е. каждый объект имеет свои, разноуровневые субъекты управления;

  • предоставление объектам гарантий возможного участия в решении государственных задач на всех уровнях управления путем внесения вопросов на рассмотрение, обсуждение проектов решений, представительства в разных звеньях управления;

  • юридическое закрепление статуса подобных объектов-организаций.

По отношению к объектам государственного управления принципиально важными являются следующие положения:
  • объекты имеют приоритет перед субъектами государственного управления, ибо первичным и главным для жизнедеятельности людей является производство материальных и духовных продуктов и социальных условий;


  • управляемые объекты напрямую воспринимают естественно-природные и общественно-исторические условия и закономерности, в соответствии с ними выстраивают технологии своей деятельности. Например: «человек-машина», «человек-технология», «человек-природа», «человек-машина-технология» и др.;

  • управляемые объекты рационально и эффективно функционируют лишь в адекватных им организационных формах. Самое сложное и необходимое в данном аспекте для управляемых объектов заключается в работе таких организационных форм, которые бы создавали условия для полной реализации возможностей, заложенных в соответствующих общественных отношениях, видах деятельности и социальных полях;

  • управляемые объекты, поскольку их активность имеет общественный характер, связана с потреблением и производством общественных ценностей, нуждаются в своевременном и возможно полном юридическом определении порядка формирования, общественного статуса, процедур общественной подотчетности и контроля.

Выделение объектов государственного управления позволяет использовать дифференцированный подход к различным видам общественных отношений, более четко конкретизировать и формулировать цели, вырабатывать механизм государственного управления, обеспечивать эффективность его функционирования.

Выступая в качестве объекта управления, общественные отношения придают ему отличительные черты. Это связано с тем, что именно человек, со свойственными ему ценностями, целями, мотивами, установками и т. д., является центром (стержнем) управляемых объектов. Исходя из человеческой сущности управляемых объектов (систем) можно выделить следующие свойства управляемых объектов:

1. Самоактивность управляемых объектов (систем), то есть их способность к самодвижению на основе внутренних (собственных), побудительных причин. Самоактивность управляемых объектов реализуется в различных формах: в преобразовании окружающей среды; в установлении с ней активного взаимодействия; в приспособлении к складывающейся ситуации;


2. Целенаправленный характер, ориентация на конкретные предметы, явления, отношения, результаты;

3. Адаптивность (приспособляемость) к условиям и факторам социального бытия;

4. Самоуправление (социальное саморегулирование) своей жизнедеятельности и своего развития;

5. Зависимость от объективных условий и факторов общественной жизнедеятельности.

Комплекс свойств управляемых объектов (систем), особенно таких как, самоактивность, целенаправленность, приспособляемость, способность к самоуправлению, определяет меру управляющих воздействий со стороны государства. Чем более развиты управляемые объекты (системы), чем сильнее и рациональнее проявляются их свойства, тем меньше они нуждаются в государственном управлении, тем само управление может быть «мягче» и сводиться лишь к управляющим воздействиям координационного характера.

В управляемой общественной системе в компонентно-структурном отношении четко обнаруживаются три основных уровня управляемых объектов:


  • человек в проявлениях его сознания, поведения, трудовой и общественной деятельности, в своей ценностной социально-продуктивной активности;

  • коллективы и объединения людей, выступающие первичной формой общения и совместной деятельности;

  • общество в целом, его социальные образования, отношения, связи и процессы, возникающие в нем вследствие активности людей и их объединений.

В соответствии с основными сферами жизнедеятельности управляемые объекты можно подразделить на следующие видовые группы: экономические, социальные и духовные.

В большинстве экономических управляемых объектов осуществлено непосредственное соединение рабочей силы (человека) и средств производства.

Социальные управляемые объекты осуществляют деятельность, направленную на сохранение жизни и здоровья человека, его физическое развитие, создание жилищных, коммунальных, торговых и бытовых условий, в которых выражается процесс воспроизводства и общение человека.


К духовным управляемым объектам относятся те организационные проявления активности личности, коллективов, общностей людей, посредством которых осуществляется как духовно-теоретическая деятельность, так и духовно-практическая.

Система, управляемая во всем многообразии составляющих ее компонентов, имеет существенное отличие от системы управляющей. Если для государственного аппарата характерно преобладание иерархических, субординационных, вертикальных отношений, то формирование и развитие гражданского общества опирается на горизонтальные, невластные, диспозитивные связи.




следующая страница >>