prosdo.ru 1
ПОЛНОМОЧИЯ ПРОКУРОРА ПРИ ОСУЩЕСТВЛЕНИИ НАДЗОРА


ЗА ИСПОЛНЕНИЕМ ЗАКОНОДАТЕЛЬСТВА (В.В.МЕРКУШИН на 20 июня 2011 г.)
Для осуществления надзора за исполнением законов прокуроры наделены определенными полномочиями. Полномочия прокурора - это объем прав и обязанностей, которыми располагает прокурор для осуществления надзорных функций. Основные полномочия определены в Законе Республики Беларусь от 08.05.2007 N 220-З "О прокуратуре Республики Беларусь" (далее - Закон о прокуратуре). Эти полномочия реализуются в результате конкретных действий и актов, которые именуются средствами прокурорского надзора.

В теории прокурорского надзора до настоящего времени не выработан единый общепризнанный подход к его научно-категориальному аппарату, а также к его классификации и содержанию, обозначающему совокупность полномочий прокуроров по осуществлению надзора за исполнением законодательства.

Вполне очевидно, что применение разнородных категорий для обозначения одних и тех же явлений не соответствует общенаучной методологии, затрудняет проведение научных и научно-практических исследований в области надзорной деятельности и в конечном счете снижает их значимость и эффективность.

В советский период развития государства и права к рассмотрению данной проблематики в той или иной мере обращались С.Г.Березовская, Г.И.Бровин, В.В.Гаврилов, А.И.Долгова, В.Г.Мелкумов, В.Б.Ястребов и другие ученые и практики. Поставленная ими цель - выработка категориальной концепции - так и не была достигнута. В современной юридической литературе труды, посвященные этим вопросам, практически отсутствуют.

Большинство правоведов обоснованно считают, что характер осуществления полномочий прокурора позволяет разделить их на два вида: установление нарушений законности и реагирование на нарушения законности. Однако из-за отсутствия единого понятийного аппарата одни юристы применяют категорию "методы работы по общему надзору" (а также "методы выявления нарушений законов", "методы деятельности прокуратуры", "методы общенадзорной деятельности прокуратуры", "методы общего надзора"), подразумевая под ней полномочия прокурора по установлению нарушений законности, и категорию "формы реагирования на выявленные нарушения законности" (либо "формы прокурорского реагирования на нарушения закона", "формы реагирования прокуроров на выявленные нарушения законов", "правовые формы реагирования прокурора на нарушения закона", "формы устранения нарушений закона"), имея в виду способы реагирования на нарушения законности. Другие исследователи включают в одно из двух приведенных выше понятий весь комплекс полномочий прокуроров, направленных на установление и устранение нарушений законности. Третьи для обозначения совокупности прав и обязанностей прокуроров используют термин "правовые средства прокурорского надзора".


Столь различное определение полномочий прокуроров приводит, как справедливо указывается в юридической литературе, к смешению разнородных общенадзорных действий <1>.

В теории прокурорского надзора неоднократно предпринимались попытки систематизировать понятийный аппарат, дать понятию полномочий прокурора наиболее верное и приемлемое определение. В.В.Гаврилов, А.И.Долгова, высказываясь против использования понятия "методы работы по общему надзору" для обозначения полномочий прокуроров, направленных на установление нарушений законности, указывали, что авторы, занимающие подобную позицию, в данном случае в качестве методов рассматривают также способы (приемы) проведения и осуществления конкретных надзорных полномочий прокуроров. В связи с этим такую конструкцию, по их мнению, нельзя признать удачной, так как в один и тот же термин включены разные по характеру и объему стороны деятельности прокуратуры <2>.

Таким образом, очевидна несостоятельность научной позиции об отнесении полномочий прокуроров по выявлению нарушений законности к методам работы по осуществлению надзора за исполнением законодательства, а полномочий по устранению нарушений законности - к формам реагирования. Как видим, в понятии "методы работы по общему надзору" аккумулируются не столько установленные законодательством права и обязанности, сколько способы и приемы осуществления полномочий. А это значит, что без научного обозначения осталась группа полномочий, направленных на установление нарушений законности. По этим же основаниям необходимо признать ошибочным использование понятия "методы работы по общему надзору" для обозначения совокупности прав и обязанностей прокуроров по установлению и устранению нарушений законности.

Более предпочтительную позицию в установлении единых и точных понятий деятельности прокуратуры занимают ученые, определяющие совокупность полномочий прокуроров по установлению и устранению нарушений законности через понятия "формы реагирования на выявленные нарушения законности" и "правовые средства прокурорского надзора".


Вместе с тем наука не терпит применения разнородных категорий для обозначения одних и тех же явлений. Поэтому важно отказаться от двойного инструментария. В.В.Гаврилов в связи с этим отмечал, что полномочия прокурора проявляют себя через надзорные действия и надзорные акты. Все формы осуществления полномочий прокурора являются средствами, при помощи которых обеспечивается единообразное понимание и применение законов. Подобно тому как проверка соблюдения законов служит средством обнаружения нарушений закона, так и принесение протеста на противоречащие законодательству правовые акты и решения служит средством устранения этого нарушения. Основываясь на изложенном, автор полностью поддержал предложенное С.Г.Березовской понятие "правовые средства прокурорского надзора". Он также утверждал, что, в свою очередь, понятие "форма реагирования" не согласуется с содержанием работы прокурора по выявлению нарушений законности, так как осуществление полномочий прокурора в целях выявления нарушений закона не всегда носит характер реагирования на какой-либо сигнал. Поэтому, по мнению В.В.Гаврилова, невозможно введение данной категории в виде единого термина, охватывающего оба этапа, обе стадии общего надзора.

Следует согласиться с данным мнением, так как приводимые ученым доводы выглядят убедительными, в то время как сторонники категории "формы реагирования на выявленные нарушения законности" фактически не аргументируют своей позиции.

В юридической литературе правовые средства прокурорского надзора классифицируются по различным основаниям, в частности по характеру, форме и цели. Первоочередное значение, конечно, имеет классификация правовых средств прокурорского надзора по их предназначению, ибо цель действия правовых средств наиболее полно раскрывает содержание надзорной деятельности.

В теории прокурорского надзора по рассматриваемому основанию классификация полномочий прокуроров различна. С.Г.Березовская первоначально выделяла две основные группы правовых средств прокурорского надзора: средства, используемые для выявления нарушений законов, и средства реагирования на нарушения законов. При этом оговаривалось, что все правовые средства независимо от отнесения их к первой или второй группам служат предупреждению нарушений законности <4>.


В более поздних работах автором рассматриваются уже три группы: а) полномочия по выявлению нарушений законов, причин нарушений и способствующих им условий; б) полномочия, служащие целям устранения нарушений законов, причин и условий, им способствующих, а также привлечения нарушителей закона к ответственности; в) полномочия по предупреждению нарушений закона <5>.

Представляется, что нет необходимости вычленять в качестве отдельной группы правовых средств прокурорского надзора средства предупреждения нарушений законности. Подавляющее большинство правоведов, в том числе и настаивающих на такой классификации, признают, что практически любое правовое средство является одновременно общим средством предупреждения нарушений законности. Основанием для выделения профилактических средств прокурорского надзора, по мнению авторов, может служить то обстоятельство, что осуществление профилактической функции есть прямое назначение таких средств. С.Г.Березовская помимо названного указывала на дополнительную особенность исследуемой категории правовых средств - их использование до того, как совершилось то или иное действие. В качестве таковых С.Г.Березовская, Н.Бопоев, А.И.Долгова и другие называют: заключения прокуроров, данные в процессе их участия в рассмотрении другими органами и должностными лицами вопросов их компетенции; дача санкций на совершение должностными лицами правоохранительных органов определенных действий; внесение представлений, включающих требования об устранении причин нарушений и условий, им способствующих; вызов должностных лиц и граждан в прокуратуру; истребование от них объяснений и объявление официальных предупреждений о недопустимости нарушения законности <6>.

С этим можно согласиться лишь отчасти. Действительно, названные полномочия прокуроров несут в себе в той или иной степени нагрузку по предупреждению правонарушений. Однако только этим их предназначение не исчерпывается. Некоторые из них направлены также на установление нарушений законности и сопутствующих нарушению обстоятельств, другие - на устранение нарушений законности и сопутствующих нарушениям обстоятельств. Также вполне очевидно, что названные полномочия могут применяться как до нарушения законности, так и после совершения правонарушения.


Следовательно, законодательство, правоприменительная практика не знают специальных, собственно профилактических средств по предупреждению нарушений законности. Исключением является лишь официальное предупреждение, выносимое прокурором в соответствии с действующим Законом о прокуратуре в целях предупреждения правонарушений при наличии сведений о готовящемся противоправном действии. Но это не является основанием для дополнительной классификации правовых средств прокурорского надзора. Во-первых, классификация призвана отражать существенные обобщенные черты полномочий прокуроров. Свойства официального предупреждения не отвечают таким критериям. Во-вторых, теоретиками и практиками допускается объявление официального предупреждения и в связи с уже совершенными правонарушениями, а это означает, что официальное предупреждение теряет свойство специального правового средства по предупреждению нарушений законности.

Таким образом, можно говорить только о той или иной степени проявления профилактических функций в конкретном полномочии и не более того. Следовательно, основания для специального выделения из ряда средств прокурорского надзора группы полномочий прокуроров по предупреждению нарушений законности отсутствуют. Как указывалось ранее, все правовые средства прокурорского надзора имеют профилактический характер. И это следует учитывать при классификации полномочий прокуроров.

На основании изложенного представляется, что правовые средства прокурорского надзора за исполнением законодательства необходимо классифицировать, предварительно оговаривая их профилактически-предупредительную природу, независимо от отнесения к тому или иному виду и рассматривать в составе следующих двух групп:

- правовые средства выявления нарушений законности и обстоятельств, им сопутствующих (средства по установлению фактов нарушений законности или угрозы таких нарушений; установлению виновных в этом лиц, а также причин нарушений и условий, им способствующих);


- правовые средства устранения и предупреждения нарушений законности и обстоятельств, им сопутствующих (средства пресечения, устранения и недопущения нарушений законности; восстановления нарушенного правового статуса субъектов правоотношений; привлечения к ответственности причастных к этому лиц) <7>.

В соответствии с Законом о прокуратуре к первой группе относятся полномочия прокуроров, предусмотренные пунктами 1 и 3 статьи 27 Закона о прокуратуре, а также иные правовые средства прокурора, предоставленные ему законодательством (санкционирование действий и решений органов, ведущих административный процесс, участие в заседаниях республиканских органов государственного управления и иных государственных организаций и т.п.).

Серьезным и давно обсуждаемым в юридической литературе является вопрос о составе правовых средств устранения и предупреждения нарушений законности и обстоятельств, им сопутствующих. Большинство правоведов относят к ним полномочия прокурора, непосредственно предусмотренные или вытекающие из действующего законодательства. Некоторые из них сужают круг правовых средств реагирования до актов прокурорского надзора. Полагаем, что сведение правовых средств только к актам прокурорского надзора неприемлемо. Действующее законодательство знает иные помимо актов правовые средства устранения, предупреждения нарушений законности и обстоятельств, им сопутствующих, в частности обращение прокурора в суд с заявлениями о возбуждении производства по гражданским и хозяйственным делам и ряд других полномочий. Сюда же можно отнести полномочие прокуроров ставить вопрос о досрочном роспуске местных Советов депутатов.

Таким образом, представляется, что в состав правовых средств устранения и предупреждения нарушений законности и обстоятельств, им сопутствующих, входят:

- акты прокурорского надзора;

- иные средства прокурорского реагирования, закрепленные в законодательстве или прямо вытекающие из него;


- объективно сложившиеся в правоприменительной деятельности органов прокуратуры средства реагирования прокуроров, не закрепленные в нормах права.

Итак, прокурорский надзор как вид государственной деятельности осуществляется посредством проведения действий, в числе которых есть предусмотренные законом, но есть и законом не регулируемые (получение сведений из средств массовой информации, беседы, анализ различных данных, организационные мероприятия и др.).

К правовым средствам прокурорского надзора относятся только те, которые предоставлены прокурору Законом о прокуратуре для осуществления надзора. Они носят процессуально значимый характер. В применении этих правовых средств в целях выявления и устранения правонарушений и состоит суть прокурорского надзора.

Правовые средства прокурорского надзора составляют часть предоставленных прокурору Законом о прокуратуре полномочий. По своему содержанию их можно классифицировать на средства:

- выявления правонарушений;

- устранения и предупреждения правонарушений;

- обеспечения возмещения материального ущерба, причиненного правонарушением;

- предупреждения нарушений законности.

К числу важнейших средств выявления правонарушений относятся:

- истребование для проверки их соответствия закону актов, издаваемых органами власти и государственного управления, предприятиями, организациями, субъектами хозяйствования, должностными лицами и др.;

- истребование от руководителей указанных органов и должностных лиц необходимых документов, материалов, статистических и иных данных и сведений;

- требование от органов управления проведения проверок и ревизий деятельности подконтрольных или подведомственных структур и подчиненных им должностных лиц в связи с имеющимися данными о нарушениях закона с целью выявления нарушений законодательства.

Важнейшим правовым средством выявления нарушений закона являются прокурорские проверки. Они проводятся на основании имеющихся сведений о нарушениях законности, требующих непосредственного прокурорского вмешательства.


Поводами для проведения проверок являются:

- прямые обращения граждан в прокуратуру;

- материалы гражданских, уголовных и хозяйственных дел;

- данные, представленные контролирующими органами;

- материалы, представленные средствами массовой информации;

- результаты анализа статистики;

- результаты анализа прокурорской и другой правоприменительной практики;

- акты ревизий, проверок, инвентаризаций;

- материалы административных расследований, дознаний;

- другая информация, содержащая данные о правонарушениях <8>.

В процессе прокурорской проверки прокурор знакомится со всеми необходимыми документами и материалами, истребует дополнительные документы, вызывает должностных лиц и иных граждан, требует от них письменных или устных объяснений по поводу нарушений закона.

К средствам реагирования прокурора на выявленные нарушения относятся:

- протест прокурора на противоречащий закону правовой акт;

- представление об устранении допущенных нарушений закона;

- постановление прокурора о возбуждении уголовного дела либо производства об административном правонарушении;

- предостережение о недопустимости нарушений закона;

- отмена незаконных и необоснованных постановлений следователей и лиц, производящих дознание;

- принесение протестов на незаконные и необоснованные решения и приговоры, определения и постановления суда;

- вынесение постановлений и внесение предложений относительно соблюдения установленного законом порядка и условий содержания задержанных, арестованных, осужденных к лишению свободы и иным мерам наказания, а равно лиц, к которым применены меры принудительного лечения и воспитания.

К средствам, направленным на обеспечение возмещения материального ущерба, причиненного правонарушением, относятся:

1) принятие мер обеспечения предъявленного или возможного в будущем гражданского иска в уголовном деле;


2) предъявление или поддержание предъявленного иска в уголовном деле, если этого требует охрана государственных, общественных отношений или прав граждан;

3) предъявление иска в порядке гражданского судопроизводства.

К средствам, направленным на предупреждение нарушения законов, относятся:

- все перечисленные выше средства;

- санкционирование действий должностных лиц в случаях, предусмотренных законом;

- дача согласия на совершение определенных действий;

- заключения прокурора по поводу заявленных ходатайств в судебном заседании;

- приостановление действия правового акта до рассмотрения протеста.

Правовые средства можно разделить на обязывающие, приостанавливающие и распорядительные. Обязывающие средства применяются во всех отраслях прокурорского надзора. К ним относятся: требование о проведении проверок и ревизий, выделении специалистов; обязанность рассмотрения протеста, представления прокурора в установленный десятидневный срок и др.

К правовым средствам приостанавливающего характера относятся: приостановление исполнения актов администрации мест лишения свободы, противоречащих закону, регулирующему порядок и условия содержания лиц в этих учреждениях и исполнения наказания; приостановление решений, приговоров, определений и постановлений судов в порядке надзора и др.

К правовым средствам распорядительного характера относятся:

- письменные указания органам дознания и предварительного следствия о расследовании преступлений, об избрании, изменении или отмене меры пресечения;

- возвращение уголовных дел органам дознания и предварительного следствия с указанием о производстве дополнительного расследования;

- изъятие и передача следователю любого дела, передача дела от одного органа предварительного следствия к другому;

- отстранение лица, производящего дознание или следствие, от дальнейшего ведения дознания или предварительного следствия, если им допущены нарушения закона при расследовании дела; освобождение лица, которое незаконно содержится в местах лишения свободы или в нарушение закона подвергнуто задержанию, предварительному заключению, принудительному лечению и воспитанию;


- постановления и предложения прокурора относительно соблюдения установленного законом порядка и условий содержания арестованных, осужденных к лишению свободы и иным мерам наказания, а равно лиц, к которым применяются меры принудительного лечения или воспитания <9>.

По форме правовые средства прокурорского надзора делятся на предусмотренные законодательством действия и акты. Все действия прокурора в уголовном и гражданском судопроизводстве облекаются в процессуальную форму: поддержание государственного обвинения, предъявление и поддержание гражданского иска, заявления, заключения, ходатайства.

При осуществлении общего надзора за соблюдением законов в местах предварительного заключения и отбывания наказания или иных мер принудительного характера, назначаемых судом, прокурором используются как не требующие письменного оформления действия, так и специальные правовые акты (документы).

Таким образом, для осуществления надзора по разным направлениям Законом о прокуратуре определяются различные по объему и содержанию полномочия прокурора. В конечном итоге все полномочия прокурора в этой сфере надзора при должной их реализации служат не только выявлению и устранению правонарушений, но и предупреждению последних. При этом столь широкие и многообразные полномочия прокуроров при правильном и полном их использовании способны обеспечить действительно эффективный надзор за законностью практически во всех сферах жизни общества и деятельности государства, своевременно выявлять допускаемые нарушения закона, от кого бы они ни исходили.