prosdo.ru 1



На правах рукописи


САВИНА Татьяна Викторовна


ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ
ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ОРГАНОВ
МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ
В СФЕРЕ ОБРАЗОВАНИЯ



Специальность: 12.00.02 – конституционное право;
муниципальное право


АВТОРЕФЕРАТ

диссертации на соискание ученой степени

кандидата юридических наук


Белгород – 2009

Диссертация выполнена и рекомендована к защите на кафедре конституционного и административного права НОУ «Волгоградский институт экономики, социологии и права»



Научный руководитель:

доктор юридических наук, профессор

Епифанов Александр Егорович


Официальные оппоненты:

доктор юридических наук, профессор

Самсонов Валерий Николаевич




кандидат юридических наук

Трошев Денис Борисович


Ведущая организация:

ГОУ ВПО «Санкт-Петербургская

академия управления и экономики»



Защита состоится 20 мая 2009 г. в 11.00 часов на заседании совета по защите докторских и кандидатских диссертаций Д 212.015.07 в Белгородском государственном университете по адресу: 308015, г. Белгород, ул. Победы, д. 85.


С диссертацией можно ознакомиться в научной библиотеке ГОУ ВПО «Белгородский государственный университет» по адресу: 308015, г. Белгород, ул. Победы, д. 85.

Автореферат диссертации разослан и размещен на сайте ГОУ ВПО «Белгородский государственный университет» (www.bsu.edu.ru) 20 апреля 2009 г.



Ученый секретарь

совета по защите докторских и

кандидатских диссертаций Д 212.015.07

кандидат юридических наук, доцент А.Н. Нифанов

ОБЩАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА РАБОТЫ

Актуальность темы диссертационного исследования. Современное государственное строительство в России исходит из заявленного в Конституции страны и поддержанного на официальном уровне постулата об аксиологическом предпочтении человека, его прав и свобод, а также из возведенного в обязанность российского государства их признания, соблюдения и защиты (ст. 2). Данная обязанность применительно к конституционным правам и свободам, среди которых и право на образование, реализуется через деятельность публичных структур всех ветвей и уровней.

Со сферой образования напрямую связана реализация курса на инновационное развитие России. Перспективы здесь, помимо прочего, зависят от того, насколько эффективно органы публичной власти, образовательные учреждения и педагогическая общественность смогут объединить свои усилия. Представляется, что только при таком подходе можно обеспечить преемственность в целенаправленном формировании человеческого капитала страны, сформировать систему гарантий для каждого человека, включенного в соответствующие его возрасту, особенностям и интересам образовательные отношения, добиться надлежащего оказания образовательных услуг. Фундамент этого закладывается в процессе дошкольного и основного общего образования, обеспечение которого как обязанность законодательно возложено и на органы местного самоуправления. Поэтому исследовательское внимание сфокусировано на проблемах правового регулирования деятельности именно этих органов в сфере образования.

В пользу актуальности данной темы свидетельствует ее связь с реализацией конституционного права на образование, с гарантированностью общедоступности и бесплатности дошкольного и основного общего образования как в государственных, так и муниципальных образовательных учреждениях (ч. 1, 2 ст. 43 Конституции Российской Федерации). Значимость последних подчеркивается их конституционно-правовой включенностью в осуществление обязанности получения детьми основного общего образования. Этим обусловливается роль органов местного самоуправления в деле обеспечения должно качества образования на муниципальном уровне.


Необходимо также отметить, что наделение органов местного самоуправления собственными или делегированными полномочиями в сфере образования дает почву для их участия в формировании как широкой социальной общности, скрепленной едиными ценностями и образовательными стандартами, так и местных традиций. И то, и другое имеет особую значимость в актуальном и перспективном развитии России и каждого муниципального образования.

Насущность исследования проблем правового регулирования деятельности органов местного самоуправления в области образования поддерживается продолжающимся реформированием и муниципальной, и образовательной сфер российского общества и государства. В условиях преобразований, как представляется, наиболее внятно проявляются проблемы, требующие соответствующего научного осмысления, обобщения и выводов. При этом их практическая проверка и внедрение обусловлены динамикой проводимых реформ, а также уточнением приоритетов государственной политики России в пользу названных сфер.

Подчеркнем, что «пилотная» апробация Федерального закона от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» и его поэтапное введение на всей территории страны не обеспечили ожидаемой реализации его норм, необходимой организационной и ресурсной поддержки. Не удалось также предотвратить пробелов и юридических коллизий в части определения природы, перечня и пределов осуществления полномочий органов местного самоуправления. Они продолжают обнаруживаться, в том числе в связи с функционированием муниципальной системы образования. По-прежнему, существует ряд нерешенных концептуальных, конституционно-правовых, муниципально-отраслевых и практических проблем, связанных с правовым регулированием деятельности органов местного самоуправления в сфере образования. Решение указанных вопросов невозможно без специального комплексного научного осмысления и предметного анализа существующей правовой базы, что и предпринято в рамках настоящего диссертационного исследования.


Степень научной разработанности темы исследования обусловлена ее социальной значимостью, проводимыми в России муниципальной и иными реформами, а также процессами реализации приоритетных национальных проектов, прежде всего, в сфере образования. Это способствовало усилению научного интереса представителей конституционной и муниципальной отраслей российской юридической науки, обращенного к исследованию вопросов правового регулирования полномочий органов местного самоуправления в различных сферах, в том числе в области образования.

Данная проблема в связи с реализацией, гарантированием и защитой конституционных прав граждан, в том числе права на образование, разрабатывалась такими учеными, как Н.С. Бондарь, Н.В. Витрук‚ Л.Д. Воеводин‚ Е.Д. Волохова, Л.А. Дорофеева, Т.Д. Зражевская‚ В.А. Карташкин‚ Е.А. Лукашева‚ М.В. Мархгейм, Р.А. Мюллерсон‚ Ф.М. Рудинский‚ В.В. Рыбакова, О.В. Стульникова, Р.Л. Суняева, О.А. Теплякова, Е.Е. Тонков, И.Е. Фарбер, Б.С. Эбзеев и др.

Отдельные аспекты правового регулирования сферы образования и формирования муниципальной образовательной системы представлены в трудах С.В. Анюшина, Е.Б. Баянова, С.В. Безуглова, С.Н. Братановского, Е.В. Буслова, Ю.А. Варфоломеева, Л.П. Волковой, Е.Д. Волоховой, Т.А. Гусевой, З.П. Дащинской, Г.А. Дороховой, Л.А. Дольниковой, С.Ю. Дубровиной, Г.Т. Ермошина, С.А. Иванова, С.В. Курова, Т.Н. Матюшевой, В.Л. Назарова, В.В. Спасской, В.М. Сырых, Н.Н. Хридиной, Ю.Н. Царева, Г.Д. Шкарлупиной, В.И. Шкатуллы, В.Е. Шудегова, Д.А. Ягофарова и др.

Данной проблемы в связи с полномочиями органов местного самоуправления, в том числе в сфере образования, касались в своих исследованиях
П.А. Астафичев, Т.М. Бялкина, В.И. Васильев, М.Ю. Дитятковский, А.Р. Еремин, А.К. Куранов, А.В. Мадьярова, С.Б. Нанба, Е.А. Незнамова, А.Н. Нифанов, О.В. Новиченко, Н.Л. Пешин, Н.В. Постовой, Е.С. Шугрина, Р.А. Эфрикян, В.Н. Широковских и др.

Некоторые аспекты финансово-бюджетного обеспечения деятельности органов местного самоуправления в сфере образования раскрыты такими учеными, как А.Н. Козырин, С.Е. Ларина, В.Ф. Новикова, А.Н. Романов и др.


Вместе с тем, несмотря на многообразие научного материала, имеющиеся публикации сосредоточены на раскрытии отдельных вопросов деятельности органов местного самоуправления в сфере образования. В условиях отсутствия научной разработки общей концепции правового регулирования деятельности муниципальных органов в области образования сохраняется необходимость комплексного исследования заявленной проблемы.

Объектом диссертационного исследования явились общественные отношения, складывающиеся по поводу деятельности органов местного самоуправления в сфере образования.

Предмет диссертационного исследования составила совокупность правовых норм, регулирующих деятельность органов местного самоуправления в связи с реализацией конституционного права на образование.

Цель диссертационной работы выражается в комплексном исследовании юридической природы полномочий и особенностей правового регулирования деятельности органов местного самоуправления, сопряженных с реализацией в России конституционного права каждого на образование.

Достижению заявленной цели способствовало решение ряда научных задач, среди которых:

– раскрытие особенностей конституционно-правового регулирования сферы образования в России;

– исследование деятельности органов местного самоуправления в сфере образования в контексте данного направления современной государственной политики;

– рассмотрение органов местного самоуправления как субъектов полномочий в образовательной сфере;

– уточнение понятия и структуры муниципальной системы образования;

– анализ деятельности органов местного самоуправления в сфере образования в связи с компенсационным делегированием им государственных полномочий;

– характеристика особенностей реализации органами местного самоуправления своих полномочий в области дошкольного и общего образования;

– выявление проблем финансового обеспечения деятельности органов местного самоуправления в сфере образования;


– выработка научно-практических рекомендаций по повышению эффективности правового регулирования деятельности органов местного самоуправления в сфере образования.

Методологическая основа исследования сформирована, исходя из диалектического метода познания социально-экономических, правовых, политических процессов и явлений, позволившего не только рассмотреть особенности полномочий органов местного самоуправления в сфере образования, но и оценить эффективность осуществления правовых норм, устанавливающих полномочия этих органов публичной власти в связи с реализацией конституционного права на образование.

В диссертации применен ряд общенаучных (системный, анализа и синтеза, логический и др.), специально-гносеологических (лингво-юридический, структурно-функциональный) и частно-научных (формально-юридический, историко-правовой, сравнительно-правовой) методов.

Характер исследования потребовал привлечения ряда социологических (моделирование, экстраполяция) и статистических (классификация, корреляция) методов познания, что позволило выявить особенности деятельности органов местного самоуправления в сфере образования, систематизировать связанное с этим законодательство, подкрепить теоретические позиции конкретными примерами из современной российской практики.

Использованный диссертантом методологический инструментарий дал возможность комплексно проанализировать, обобщить, классифицировать различные по правовой природе полномочия органов местного самоуправления в сфере образования.

Правовую основу диссертационного исследования составили Конституция Российской Федерации, кодексы Российской Федерации (от 31 июля 1998 г. № 145-ФЗ Бюджетный, от 30 ноября 1994 г. № 51-ФЗ Гражданский (часть первая), от 31 июля 1998 г. № 146-ФЗ Налоговый (часть первая)), федеральные законы (от 12 января 1996 г. № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях», от 17 июня 1996 г. № 74-ФЗ «О национально-культурной автономии», от 22 августа 1996 г. № 125-ФЗ «О высшем и послевузовском профессиональном образовании», от 23 августа 1996 г. № 127-ФЗ «О науке и государственной научно-технической политике», от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», от 21 июля 2005 г. № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд», от 3 ноября 2006 г. № 174-ФЗ «Об автономных учреждениях» и др.), законы Российской Федерации (от 25 октября 1991 г. № 1807-I «О языках народов Российской Федерации», от 10 июля 1992 г. № 3266-1 «Об образовании»).


Проанализированы также связанные с решением заявленных научных задач указы Президента Российской Федерации, постановления Правительства Российской Федерации, законодательные акты субъектов Российской Федерации, региональные и муниципальные подзаконные акты, имеющие отношения к полномочиям органов публичной власти в сфере образования. Кроме того, рассмотрены итоговые решения Конституционного Суда Российской Федерации.

В диссертации использованы соответствующие положения международных актов, связанных с реализацией права на образование и деятельностью в связи с этим публичных структур.

Теоретическая основа диссертационной работы сформирована с учетом научных исследований, посвященных проблемам конституционно-правового регулирования деятельности органов местного самоуправления в сфере образования, становления муниципальной системы образования, реализации конституционного права на образование в контексте проводимых в России реформ и государственной образовательной политики.

Кроме того, привлечены общетеоретические и отраслевые правовые разработки, позволившие выявить природу и масштаб проблем, сложившихся в исследуемом социальном секторе, а также правовые механизмы их преодоления.

Диссертация обобщила в себе научный материал, связанный с заявленной темой и позволивший учесть направления развития юридической науки. В том числе, привлечены концептуальные разработки, обобщения и выводы таких ученых-юристов, как С.С. Алексеев‚ Г.В. Атаманчук, Д.Н. Бахрах, Н.А. Боброва‚
Г.А. Борисов, Е.И. Колюшин, Ю.М. Козлов, А.Н. Кокотов, Л.Е. Лаптев,
А.В. Малько, М.Н. Марченко, Н.И. Матузов‚ В.А. Патюлин‚ И.Л. Петрухин‚
И.В. Ростовщиков‚ Ю.А. Тихомиров, В.Н. Самсонов, К.Ф. Шеремет, В.А. Юсупов и др.

Исследованию вопросов конституционного законодательства способствовали научные разработки, представленные в трудах С.А. Авакьяна, Н.А. Богданова, В.Т. Кабышева, Е.И. Козловой, Г.Н. Комковой, О. Е. Кутафина, В.О. Лучина, Т.Я. Хабриевой, В.А. Черепанова, В.Е. Чиркина и др.


Эмпирическая база диссертационной работы охватывает правовые позиции Конституционного Суда Российской Федерации, судебную практику Верховного Суда Российской Федерации, статистические материалы и данные социологических опросов.

Научная новизна диссертационной работы связана с поставленными целью и задачами исследования и заключается в том, что диссертация представляет собой одну из первых работ монографического плана, комплексно с позиции доктрины и практики конституционного и муниципального права раскрывающую правовые основы деятельности органов местного самоуправления в сфере образования.

В рамках данного подхода 1) раскрыт механизм конституционно-правовой интеграции органов местного самоуправления в публично-властную деятельность в сфере образования; 2) предложено авторское понимание системы законодательства об образовании; 3) осуществлена группировка норм, регулирующих отношения в сфере образования, на «профильные» и «непрофильные»; 4) обосновано введение муниципального образовательного заказа и предложена его трактовка; 5) разработано комплексное – нормативно-субъектное – понятие муниципальной системы образования.

Научная новизна находит непосредственное выражение в следующих основных положениях, выносимых на защиту:

1. Раскрыты содержание и структура конституционно-правовой интеграции органов местного самоуправления в публично-властную деятельность в сфере образования. Показано, что в России такая интеграция опосредована особенностями конституционно-правового регулирования данной сферы; обусловлена государственной образовательной политикой; выражается в их соответствующих полномочиях разной правовой природы; обеспечивается муниципальной системой образования.

2. Обосновано, что различная отраслевая (публично- и частно-правовая) и публично-уровневая (федеральная, субъектов Российской Федерации, муниципальная) принадлежность нормативных правовых актов, регулирующих в России область образования, не препятствует их рассмотрению как целостности. Исходя из этого, предложено авторское понимание системы законодательства об образовании. Под таковой понимается обусловленная Конституцией Российской Федерации и сообразующаяся с общепризнанными принципами и нормами международного права совокупность нормативных правовых актов, регулирующих общественные отношения по поводу получения индивидами образования различного уровня, обеспечения данного процесса соответствующими образовательными учреждениями, а также функционирования публичных органов (в том числе муниципальных), оказывающих услуги в сфере образования.


3. Исходя из назначения норм, регулирующих отношения в сфере образования, выделены «профильная» и «непрофильная» группы соответствующих правовых актов. «Профильную» группу составили правовые акты, принимаемые для регулирования отношений, складывающихся исключительно в области образования. «Непрофильную» – правовые акты, содержащие отдельные нормы, касающиеся сферы образования.

При этом установлена следующая особенность формирования законодательства в сфере образования. С одной стороны, «профильные» акты дополняются «непрофильными» в части уточнения статуса отдельных участников правоотношений в сфере образования, экономических и финансовых вопросов образовательного процесса, специфики трудовых отношений включенных в него субъектов. С другой, – не все «непрофильные» акты, изначально определены правовыми установлениями «профильных».

Правовое регулирование деятельности органов местного самоуправления в сфере образования осуществляется обеими группами правовых актов с преобладанием «непрофильных».

4. С учетом задач позитивного реформирования и целесообразной унификации сферы образования России приведены доводы в пользу введения муниципального образовательного заказа и принятия органами местного самоуправления соответствующих правовых актов о нем.

Под муниципальным образовательным заказом предложено понимать инициированные органами местного самоуправления в интересах лиц, проживающих в пределах их территориальной юрисдикции, адресованные образовательным учреждениям, расположенным в соответствующих публично-территориальных пределах, отношения по поводу оказания названными учреждениями образовательных услуг в соответствии с действующим законодательством Российской Федерации в целях реализации конституционного права каждого на образование и обеспечения социально-экономического и культурного развития муниципальной территориальной единицы.

Базовыми положениями правового акта о муниципальном образовательном заказе должны стать: определение структуры, содержания, субъектов и порядка осуществления (формирования, размещения и исполнения) муниципального образовательного заказа; определение источников и порядка финансирования муниципального образовательного заказа; меры ответственности за неисполнение соответствующего правового акта.


Полагаем, что осуществление муниципального образовательного заказа, помимо прочего, будет способствовать обеспечению потребностей муниципальной территории в необходимых специалистах. Особенно актуальным решение данной проблемы является в условиях финансово-экономического кризиса, влекущего закрытие предприятий, уменьшение количества рабочих мест, необходимость перепрофилирования производства и переобучения сотрудников.

5. Разработано комплексное – нормативно-субъектное – понятие муниципальной системы образования. Она представляет собой интегративный феномен, которым охватывается совокупность нормативных правовых актов, регулирующих сферу образования на местном уровне, а также муниципальных образовательных учреждений, муниципальных органов управления образованием и потребителей образовательных услуг, взаимодействующих между собой в целях реализации социальных (индивидуальных и коллективных) и публичных (государственных, муниципальных) интересов в сфере образования, в контексте общегосударственной образовательной политики и с учетом местных традиций.

6. В целях надлежащего оказания публичных и социально-образовательных услуг приведены доводы в пользу разработки и принятия органами местного самоуправления соответствующего нормативного документа, содержащего четкие положения об условиях и порядке поступления детей в учреждения дошкольного образования, соответствующие их возрасту и особенностям развития. Подчеркнуто, что, помимо прочего, такого рода нормативный правовой акт будет способствовать предотвращению негативных явлений, вызванных недостаточной обеспеченность муниципальных образований дошкольными учреждениями и выражающихся в установлении ими искусственных барьеров при решении вопроса об определении ребенка в учреждение дошкольного образования.

7. Показано, что совершенствованию муниципально-правового регулирования сферы образования будет способствовать принятие органами местного самоуправления:

модельного положения о платных образовательных услугах, отражающего перечень дополнительных услуг и цели их оказания, порядок определения цены услуги, определение количества услуг, распределение полученного дохода, права, обязанности и ответственность сторон и др.;


положения, дифференцирующего систему оплаты труда в образовательных учреждениях по их видам, в целях адекватного установления стимулирующих и компенсационных выплат с учетом специфики дошкольного, общего и дополнительного образования;

соответствующего акта, дополняющего положения о выплате педагогическим работникам муниципальных образовательных учреждений ежемесячной компенсации за приобретенную ими книгоиздательскую продукцию (периодические издания) в части ежегодной индексации размера таких выплат.

Теоретическая и практическая значимость исследования определена необходимостью совершенствования правового регулирования полномочий органов местного самоуправления в сфере образования. Основные положения диссертации могут быть использованы в ходе дальнейших научных исследований в области конституционного и муниципального права, в нормотворческой и правоприменительной деятельности в части реализации органами местного самоуправления обозначенных полномочий.

Материалы исследования могут применяться в учебном процессе в ходе преподавания конституционного и муниципального права, а также специальных курсов, связанных с реализацией органами местного самоуправления своих полномочий, в том числе, в сфере образования.

Апробация результатов диссертационного исследования осуществлена в процессе обсуждения на заседаниях кафедры конституционного и административного права Волгоградского института экономики, социологии и права.

Диссертация является логическим завершением работы автора, основные итоги которого опубликованы в десяти научных статьях и одной монографии; представлены на научно-практических конференциях международного («Теоретические и практические проблемы социально-экономического развития общества в первой половине XXI века» (Волгоград, 16 мая 2008 г.); «Российская государственность и право: современное состояние и перспективы развития» (Москва, 23 мая 2008 г.); всероссийского («Теория и практика административного права и процесса» (Небуг, 9-12 октября 2008 г.); «Актуальные проблемы отраслей смежных с отраслью административного права» (Небуг, 9-12 октября 2008 г.); межрегионального («Проблемы правопонимания и правоприменения: теория и практика» (Волжский, 15-16 мая 2008 г.), межвузовского («Право как ценность и средство государственного управления обществом» (Волгоград, 26 июня 2008 г.) уровней.


Структура исследования обусловлена его целью и поставленными задачами, а также логикой развития проблемы. Диссертация состоит из введения, двух глав, включающих восемь параграфов, заключения и списка использованной литературы.

ОСНОВНОЕ СОДЕРЖАНИЕ РАБОТЫ

Во введении обоснована актуальность темы, охарактеризована степень научной разработанности проблемы, изложены цель и задачи, определены объект и предмет исследования, указаны теоретическая, правовая, эмпирическая основы исследования, дана характеристика его методологической базы, обоснована научная новизна, сформулированы основные положения, выносимые на защиту, аргументирована теоретическая и практическая значимость работы, приведены данные об апробации полученных результатов научных изысканий, обозначена структура диссертационного исследования.

Глава первая – «Конституционно-правовая интеграция органов местного самоуправления в публично-властную деятельность в сфере образования» – включает в себя четыре параграфа, посвященных особенностям конституционно-правового регулирования сферы образования в России; рассмотрению государственной образовательной политики, определяющей деятельность органов местного самоуправления в сфере образования; исследованию органов местного самоуправления как носителей образовательных полномочий; раскрытию муниципальной системы образования.

В первом параграфе«Особенности конституционно-правового регулирования сферы образования в Российской Федерации» – представлены результаты анализа правовых актов, направленных на упорядочение отношений по поводу реализации конституционного права на образование с учетом участия в этом процессе органов местного самоуправления. Показано, что развитие современного законодательства об образовании обусловливается изменениями, происходящими в государстве и обществе, на рынках труда и образовательных услуг. Это приводит к обновлению уже действующего в этой сфере законодательства или принятию новых адекватных требованиям времени актов. В современных российских условиях первое свойственно для федерального уровня, второе – для регионального. Также охарактеризованы содержательная сторона и проблемы законодательства об образовании с учетом проводимых реформ и реализации приоритетного национального проекта «Образование».


В диссертации обоснована целесообразность рассмотрения законодательства об образовании как целостности и предложена авторская трактовка его как системы. Под ней подразумевается обусловленная Конституцией Российской Федерации и сообразующаяся с общепризнанными принципами и нормами международного права совокупность нормативных правовых актов, регулирующих общественные отношения по поводу получения индивидами образования различного уровня, обеспечения данного процесса соответствующими образовательными учреждениями, а также функционирования органов (в том числе муниципальных), оказывающих публичные услуги в сфере образования.

Далее в диссертации показаны особенности законодательства в сфере образования, обусловленные назначением его норм. В частности, в нем содержатся «профильные» и «непрофильные» нормативные правовые акты. При этом последние, акцентируя внимание на отдельных субъектах правоотношений в сфере образования, экономических и финансовых вопросах образовательного процесса, на регулировании трудовых отношений включенных в него субъектов, в ряде случаев принимались до «профильных» правовых актов. Например, «непрофильный» Закон Российской Федерации № 1807-1 «О языках народов Российской Федерации» был принят на девять месяцев раньше «профильного» Закон Российской Федерации № 3266-1 «Об образовании». Также сделан вывод, что правовое регулирование деятельности органов местного самоуправления в сфере образования осуществляется преимущественно «непрофильными» актами.

Кроме того, анализ региональных законов об образовании показал, что, с одной стороны, таковые наличествуют в каждом субъекте Российской Федерации, с другой, – что «набор» урегулированных ими общественных отношений по вопросам образования различается. При этом обнаруживаются противоречия региональных законов об образовании федеральному законодательству, а ряд вопросов, по-прежнему, остается неурегулированным. Это негативно отражается на деятельности органов местного самоуправления в исследуемой сфере. В связи с этим в диссертации обоснована необходимость разработки на уровне регионов ряда законов, в частности: о государственном образовательном заказе; о социальном партнерстве в сфере профессионального образования; о ремесленном образовании; о квотировании рабочих мест и гарантиях прав выпускников профессиональных учебных заведений на трудоустройство по специальности; о порядке оказания социальной помощи гражданам, получающим профессиональное образование; о собственности в системе профессионального образования и др. Принятие названных законов позволит укрепить систему законодательства об образовании.


Далее на примере уставов конкретных муниципальных образований в диссертации рассмотрена муниципальная составляющая системы правовых актов о дошкольном образовании. Показаны позитивные подходы и негативные явления в правовом регулировании дошкольного образования со стороны органов местного самоуправления.

С учетом задач позитивного реформирования и целесообразной унификации сферы образования России приведены доводы в пользу введения муниципального образовательного заказа. Под ним автором исследования предложено понимать общественные отношения с участием органов местного самоуправления, потребителей образовательных услуг и образовательных учреждений. Такие отношения складываются по поводу оказания названными учреждениями образовательных услуг в соответствии с действующим законодательством Российской Федерации в целях реализации конституционного права каждого на образование и обеспечения социально-экономического и культурного развития муниципальной территориальной единицы. Они возникают по инициативе органов местного самоуправления в интересах лиц, проживающих в пределах их территориальной юрисдикции. Легализация муниципального образовательного заказа связана с принятием органами местного самоуправления соответствующих правовых актов о нем.

Второй параграф«Современная государственная политика России в области образования как детерминанта деятельности органов местного самоуправления в данной сфере» – посвящен характеристике государственно-политических условий, определяющих возможные направления деятельности органов местного самоуправления в сфере образования.

В диссертации с учетом значимости образования в поступательном социально-экономическом развитии российского общества и государства, а также необходимости объединения усилий органов публичной власти в деле обеспечения реализации конституционного права на образование, сделан акцент на проблеме совершенствования системы образования и законодательства о нем в контексте реализации приоритетов современной государственной образовательной политики. Таковые обозначены в рамках приоритетного национального проекта «Образование», включающего поддержку и развитие лучших образцов отечественного образования, внедрение современных образовательных технологий, создание национальных университетов и бизнес-школ мирового уровня, повышение уровня воспитательной работы в школах и развитие системы профессиональной подготовки в армии. Раскрыты возможные формы участия органов местного самоуправления в реализации соответствующих направлений данного национального проекта


Далее с целью выявления потенциала органов местного самоуправления в сфере образования проанализированы ключевые концептуальные и программные документы, определяющие в Российской Федерации стратегию развития образования. Среди таковых рассмотрены последовательно принятые: Концепция национальной образовательной политики Российской Федерации 2006 г., Концепция модернизации российского образования на период до 2010 г., Концепция Федеральной целевой программы развития образования на 2006-2010 гг., Федеральная целевая программа развития образования на 2006-2010 гг. Исходя из положений данных документов, деятельность органов местного самоуправления в сфере образования может выражаться, помимо прочего, в формировании муниципального уровня правовой базы, в финансировании создаваемых ими образовательных учреждений дошкольного и основного общего образования; в оптимизации организационно-управленческой деятельности в сфере образования.

В третьем параграфе «Органы местного самоуправления как субъекты образовательных полномочий» – исходя из принципов деятельности публичных структур в сфере образования, рассмотрены вопросы правового регулирования полномочий органов местного самоуправления в данной сфере.

Выявлено, что образовательные полномочия органов местного самоуправления нормативно закреплены на федеральном, региональном и муниципальном уровнях и содержаться в «профильных» и «непрофильных» актах. При этом в системе законодательства об образовании, базирующегося на принципах Конституции Российской Федерации, правовые нормы муниципальных актов о полномочиях органов местного самоуправления в сфере образования имеют самостоятельность лишь в предметно-методологической части. В то же время муниципально-правовые нормы и институты призваны следовать конституционным постулатам и исполнять федеральное и региональное законодательство об образовании в отведенных им рамках. Этим подчеркивает значимость правового установления норм об образовательных полномочиях органов местного самоуправления на различных уровнях правового регулирования, а также роль указанных муниципальных органов в практической реализации рассматриваемых полномочий. Помимо этого деятельность органов местного самоуправления в сфере образования связана с целенаправленной организационно-управленческой формой. В рамках образовательного процесса она предполагает отношения взаимодействия и соорганизации, а не субординации. Собственно управление выступает как необходимое средство, механизм их регулирования.


В четвертом параграфе«Муниципальная система образования: понятие и структура» – раскрыты подходы к определению муниципальной системы образования и ее структуры. На основе сравнительно-правового метода, позволившего соотнести природу, назначение и формы взаимодействия государственной, региональной и муниципальной образовательных систем, показано, что последняя, проявляясь, как образовательная подсистема, с одной стороны, структурно и функционально входит в государственную систему образования, с другой, – имеет свою специфику в пределах компетенции соответствующего уровня власти и управления. При этом выявлено, что наиболее тесно муниципальная система образования взаимодействует с региональной такой системой.

Раскрыты основные элементы муниципальной системы образования. В качестве таковых выступают образовательные учреждения, находящиеся на территории муниципального образования со всем их материально-техническим оснащением, управленческие структуры муниципальной администрации, занимающиеся проблемами образования, а также потребители образовательных услуг. Обосновано, что в муниципальную систему образования, помимо указанных субъектов, должна быть включена и нормативно-правовая составляющая, так как именно в ней установлены базовые положения об образовании в Российской Федерации.

Исходя из этого, а также с учетом авторского вывода о преобладании одномерного – нормативного или субъектного – подхода к определению муниципальной системы образования, предложено комплексное – нормативно-субъектное – понятие муниципальной системы образования. Она представляет собой интегративный феномен, которым охватывается совокупность нормативных правовых актов, регулирующих сферу образования на местном уровне, а также муниципальных образовательных учреждений, муниципальных органов управления образованием и потребителей образовательных услуг, взаимодействующих между собой в целях реализации социальных (индивидуальных и коллективных) и публичных (государственных, муниципальных) интересов в сфере образования, в контексте общегосударственной образовательной политики и с учетом местных традиций.


Отмечено, что вышеназванные проблемы, по сути, представляют собой основные формы конституционно-правовой интеграции органов местного самоуправления в публично-властную деятельность в сфере образования. Сделан вывод, что в России такая интеграция опосредована особенностями конституционно-правового регулирования данной сферы; обусловлена государственной образовательной политикой; выражается в их соответствующих полномочиях разной правовой природы; обеспечивается муниципальной системой образования.

В главе второй – «Правовая природа и пределы осуществления муниципальной власти в образовательной сфере», – состоящей из четырех параграфов, определено компенсационное делегирование государственных полномочий в сфере образования органам местного самоуправления; выявлены особенности реализации органами местного самоуправления полномочий в области дошкольного и общего образования; проанализировано финансовое обеспечения деятельности органов местного самоуправления в сфере образования.

В первом параграфе«Компенсационное делегирование государственных полномочий в сфере образования органам местного самоуправления» – установлена двойственность природы полномочий органов местного самоуправления в сфере образования (собственные и переданные им органами государственной власти). Исследуя ее, диссертант применительно к переданным государственным полномочиям предложил ввести в научный оборот понятие «компенсационное делегирование», под которым понимается совокупность полномочий органов местного самоуправления, полученных ими в порядке передачи отдельных государственных полномочий с соответствующим финансированием и на основе действующего законодательства.

В диссертации осуществлен анализ «профильных» и «непрофильных» нормативных правовых актов в сфере образования на предмет выявления таких полномочий, законодательно адресованных Российской Федерации, ее субъектам, муниципальным органам. Перечень таких полномочий в Законе РФ «Об образовании» (ст. 28, 29, 32) является открытым, дополняется и конкретизируется нормами «непрофильных» законов.


Далее, исследуя правовое регулирование порядка передачи на местный уровень государственных полномочий в сфере образования, установлено, что он может предусматриваться только законом субъекта Российской Федерации о наделении полномочиями. При этом имеющая место практика, основанная на законе субъекта Российской Федерации о бюджете и выражающаяся в передаче местным бюджетам субвенции на осуществление полномочий без предварительной специальной передачи самого полномочия, является незаконной. Одновременно анализ регионального законодательства показал, что субъекты Российской Федерации редко передают муниципальным образованиям полномочия, отнесенные к их ведению Законом Российской Федерации «Об образовании», а еще реже устанавливают дополнительные полномочия органов местного самоуправления в области управления образованием.

В ходе дальнейшего исследования выявлены некоторые недостатки регионального законодательства в сфере образования, непосредственно связанные с полномочиями органов местного самоуправления. Одним из таких является закрепление компетенции не только органов местного самоуправления, но и муниципальных органов управления образованием, которые формируются органами местного самоуправления. Тем самым региональный законодатель вмешивается в деятельность местного самоуправления, поскольку распределение компетенции между органами местного самоуправления должно осуществляться ими самими в соответствии с уставом муниципального образования. Обнаружено также полное или частичное дублирование норм федерального закона, установивших компетенцию органов местного самоуправления. Это не только не имеет позитивного юридического значения, но, напротив, является нарушением правил законодательной техники.

Отмечая необходимость повышения эффективности взаимодействия органов местного самоуправления в сфере образования с иными публичными структурами, диссертант обратил внимание на значимость совершенствования правового, финансового и организационного обеспечения функционирования муниципальных органов в названной сфере.


Второй параграф «Реализация полномочий в области дошкольного образования органами местного самоуправления» – посвящен прерогативам органов местного самоуправления в области дошкольного образования. Выявлена характерная для сферы дошкольного образования тесная взаимосвязь учредительных и исполнительно-распорядительных полномочий в деятельности органов местного самоуправления. При этом значительная часть ответственности за практическую реализацию норм, установленных в данной области на всех уровнях власти, закономерно лежит на исполнительных муниципальных органах. Установлено, что в числе существенных препятствий качественному осуществлению поставленных перед муниципальными органами задач в сфере дошкольного образования – наличие неурегулированных правовыми нормами вопросов их финансирования, а также нечеткость позиции законодателя в определении и соотношении базовых дефиниций – «образовательное учреждение», «образовательная программа».

Далее исследована проблема нормативного закрепления процесса и порядка поступления детей в дошкольные учреждения. Приведены доводы в пользу принятия органами местного самоуправления акта, упорядочивающего такой порядок, в том числе для предотвращения негативных ситуаций, нередко возникающих при поступлении детей в дошкольные учреждения, особенно в условиях, когда муниципальные образования не достаточно обеспечены ими.

Помимо указанного, программного правового регулирования требует вопрос о кадровом обеспечении дошкольных учреждений. Подчеркнуто, что преодоление социальной незащищенности и низкой материальной обеспеченности работников дошкольных учреждений способно повлиять на повышение их профессионального уровня.

Третий параграф«Деятельность органов местного самоуправления в области общего образования» – посвящен исследованию правового регулирования комплекса полномочий органов местного самоуправления в области осуществления общего образования. В нем подчеркнуты широкое включение муниципальных органов в общеобразовательный процесс и его значимость для местного уровня власти.


В процессе анализа различного уровня нормативных правовых актов, касающихся полномочий органов местного самоуправления в общеобразовательной сфере, выявлен ряд правовых коллизий, негативно сказывающихся на деятельности муниципальных органов в данной области. Так, в случае, если законодательством субъекта Российской Федерации органы местного самоуправления наделены соответствующими полномочиями, то они выдают лицензии на право ведения образовательной деятельности. При этом законодательно допускается совмещение в одном муниципальном органе полномочий и по выдаче указанных лицензий, и по учреждению муниципальной общеобразовательной структуры. Автором обоснована нецелесообразность подобного совмещения и обращено внимание на недопустимость такого рода норм в региональных законах.

Далее в диссертации рассмотрена проблема предоставления обучающимся льгот, определенных законодательством. Это непосредственно связано с вопросами финансового обеспечения органами местного самоуправления общеобразовательного процесса, а также льготирования обучающихся негосударственных общеобразовательных учреждений. Во избежание нарушения прав граждан в сфере образования в Законе Российской Федерации «Об образовании» следует конкретизировать права обучающихся в негосударственных образовательных учреждениях, закрепив перечень льгот для этой категории обучающихся, и круг лиц, на которых распространяются соответствующие льготы.

В четвертом параграфе«Финансовое обеспечение деятельности органов местного самоуправления в сфере образования» – рассмотрен механизм правового регулирования финансовых аспектов деятельности органов местного самоуправления в образовательной области. Отмечено, что для реализации финансовых полномочий в сфере образования субъекты Российской Федерации принимают многочисленные нормативные правовые акты, что поддерживает актуальность их систематизации. В диссертации на основе анализа такого рода нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации выделены три их группы: акты регионального законодательства, учреждающие налоги и сборы на нужды образования; акты регионального законодательства, устанавливающие налоговые и иные финансово-экономические льготы образовательным учреждениям и организациям, оказывающим поддержку сфере образования; акты регионального законодательства, определяющие минимальные нормы и финансовые нормативы, применяемые в сфере образования.


Кроме того, выявлено, что распределение полномочий по финансированию дошкольного и дополнительного образования детей зависит от типа образовательного учреждения. В отношении специализированных образовательных учреждений (дошкольных и дополнительного образования детей) финансовое обеспечение целиком возлагается на местный бюджет. В отношении общеобразовательных учреждений, реализующих программы дошкольного образования, часть расходов несет бюджет субъекта Российской Федерации. Причем в отношении муниципальных образовательных учреждений эти бюджетные затраты региона обязательны лишь в рамках реализации основных общеобразовательных программ.

В диссертации последовательно проведена мысль о том, что органы местного самоуправления осуществляют финансирование муниципальной сферы образования только в пределах своих полномочий. Они вправе устанавливать нормативы финансирования муниципальных образовательных учреждений за счет средств местных бюджетов.

Исходя из сопоставления текстов федеральных и региональных нормативных правовых актов, касающихся финансирования муниципальной сферы образования, сделан вывод, что субъекты Федерации попросту воспроизводят соответствующие нормы федерального законодательства.

По результатам исследования данного вопроса автором сделан вывод о том, что в современных условиях финансовое обеспечение системы образования, в том числе, на местном уровне, необходимо осуществлять по двум основным направлениям: увеличение бюджетного финансирования при условии повышения эффективности использования выделяемых образовательным учреждениям и другим организациям системы образования бюджетных средств; создание условий для привлечения дополнительных внебюджетных источников финансирования образования без снижения норм, нормативов и абсолютных размеров бюджетного финансирования.

Основные положения диссертации отражены
в 12 публикациях автора общим объемом более 10 п.л., в т.ч.:

Статьи, опубликованные в изданиях, рекомендованных Высшей

аттестационной комиссией Министерства образования и науки РФ
для публикации результатов диссертационных исследований:


1. Савина, Т. В. Правовое регулирование финансового обеспечения муниципальной системы образования [Текст] / Т. В. Савина // Закон и Право. – 2008. № 4. – 0,4 п.л.

2. Савина, Т. В. Некоторые проблемы финансирования деятельности органов местного самоуправления в сфере образования [Текст] / Т. В. Савина // Черные дыры в Российском Законодательстве. – 2009. – № 2. – 0,3 п.л.

Монография:

3. Савина, Т. В., Епифанов, А. Е. Организационные и правовые основы деятельности органов местного самоуправления в сфере образования. Монография [Текст] / Т. В. Савина, А. Е. Епифанов. – М., 2009. – 10,25 п.л.

Статьи, опубликованные в других научных изданиях:

4. Савина, Т. В. О муниципальном образовательном заказе [Текст] / Т. В. Савина // Социология. – № 4. Приложение к научному изданию «Синергетика образования». – М., Ростов-на-Дону, 2008. – 0,5 п.л.

5. Савина, Т. В. К вопросу о правовой регламентации финансового обеспечения муниципальной системы образования [Текст] / Т. В. Савина // Проблемы развития российской правовой системы: межвузовский сборник научных трудов СГУТиКД. – Сочи : РИО СГУТиКД, 2008. – 0,5 п.л.

6. Савина, Т. В. Правовое обеспечение реформирования муниципальной системы образования [Текст] / Т. В. Савина // «Право как ценность и средство государственного управления обществом. Сборник научных трудов Волгоградской академии МВД России. Вып. 5. – Волгоград, 2008. – 0,4 п.л.

7. Савина, Т. В. К вопросу о правовой регламентации совершенствования муниципальной системы образования. Теория и практика административного права и процесса: Материалы III Всероссийской научно-практической конференции / Отв. Ред. Проф. Денисенко В.В., доц. Эртель А.Г. / [Текст] / Т.В. Савина. – Краснодар : Изд-во «Кубанькино», 2008. – 0,5 п.л.

8. Савина, Т. В. Правовое регулирование организации муниципальной системы образования (на примере Краснодарского края) [Текст] / Т. В. Савина // Правовая политика государства на современном этапе развития российского общества: материалы Всероссийской научно-практической конференции (Астрахань 29 апреля 2008 г.). – Астрахань : Издательский дом «Астраханский университет», 2008. – 0,5 п.л.


9. Савина, Т. В. Финансовое обеспечение муниципальной системы образования: вопросы права [Текст] / Т. В. Савина // «Российская государственность и право: современное состояние и перспективы развития: статьи и доклады международной научно-практической конференции (Москва, 23 мая 2008 г.) / Под ред. Н.В. Тихомировой, П.Ю. Федорова, В.Н. Белоновского. – М. : Изд. Центр ЕАОИ, 2008. – 0,5 п.л.

10. Савина, Т. В. Компетенция органов местного самоуправления в области образования [Текст] / Т. В. Савина // Вестник Московского открытого юридического института. – М., 2009. № 2. – 0,5 п.л.

11. Савина, Т. В. К вопросу о создании в муниципальных образованиях автономных образовательных учреждений [Текст] / Т. В. Савина // Ученые записки (выпуск девятый). Сб. статей по материалам международной научной конференции «Теоретические и практические проблемы социально-экономического развития общества в первой половине XXI века» (Волгоград, 16 мая 2008 г.). – Волгоград, 2008. – 0,4 п.л.

12. Савина, Т. В. К вопросу о становлении и развитии системы муниципального образовательного заказа [Текст] / Т. В. Савина // Сб. статей по материалам VIII Межвузовской научно-практической конференции «Становление и развитие правового пространства в современной России» (Кропоткин, 8 апреля 2009 г.). – Кропоткин, 2009. – 0,5 п.л.

Автореферат

диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук

Савиной Татьяны Викторовны


Тема диссертационного исследования

ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В СФЕРЕ
ОБРАЗОВАНИЯ


Научный руководитель – доктор юридических наук, доцент

Епифанов Александр Егорович


Изготовление оригинал-макета

Т.В. Савина


Подписано в печать 2009.

Тираж __

Усл. п.л –


Отпечатано _______________ Заказ №___